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外交转型与全球卫生外交

2020-03-06 09:58:06作者:张清敏来源:《国际政治研究》2015年第2期浏览次数:0 网友评论 0

    内容提要:全球化时代的外交转型体现在外交的环境和位置、规则和规范、沟通和交流方式、行为体和角色增加等多方面。卫生议题与外交的融合及全球卫生外交的兴起是国际形势缓和与全球化的必然结果。全球卫生外交与其他外交形式有共同特点,但它的侧重点不是一个国家如何使用外交手段来落实其对外卫生政策,而是突出卫生领域的全球治理在解决人类面临的卫生问题上所发挥的作用,以及卫生外交在实现国家对外政策目标方式上的干预和影响。在环境、规范、沟通方式、制度及协调性方面,全球卫生外交全面展现了外交转型的特点和未来外交发展的趋势。了解这些新特点和外交发展方向,不仅对中国积极参与全球卫生外交,而且对中国外交的理念和实践都具有重要启示。

    关键词:全球卫生治理/国际政治理论/外交学/外交转型/卫生外交

    作者简介:张清敏,北京大学国际关系学院教授 100871

    标题注释:本研究得到“中英全球卫生支持项目”(GHSP)的资助。

 

  随着全球化的深入发展,外交遇到诞生以来被称为“生存危机”的新一轮挑战。与此同时,为应对日益复杂的全球问题,世界比过去更需要外交,外交的重要性更加凸显。在这种生存危机和需求不断增加的双重压力下,外交在经历一场新的转型。当代外交如何适应形势的变化应对挑战? 转型过程中的当代外交有何新特点? 它在朝什么样的方向发展? 在解决人类所面临的问题时如何发挥作用?本文借用当代外交转型的分析框架,以国际上已经有充分研究而国内尚未得到足够关注和重视但与人们的生活息息相关的卫生外交作为案例,探讨全球化背景下外交转型过程中的新特点。为此,本文首先从外交的传统特点入手,引入当代外交转型的分析框架;其次,梳理了卫生外交形成的过程;第三,分析对外卫生政策和全球卫生外交的相关概念和全球卫生外交特点;第四,探讨全球卫生外交所体现的当代外交转型的新特点;第五,对中国参与全球卫生外交的实践提出一些思考。

  1 外交的本质与外交转型

  分析外交的转型,需要从当代外交形成的历史、本质、内涵,以及与其他临近学科的关系等几个方面,了解和把握转型前的外交。从形成过程来看,当代外交的雏形可以追溯到4500前年的两河流域,现代意义上外交的产生需要三个条件: 产生了阶级和国家、生产力有一定的发展;各国之间的交往成为必要和可能;人类文明的发展产生了各国共同认可的一套道德观念和行为准则。作为社会形态,外交的形式、本质和基本规范等,随着社会的进步和人们生活及生产方式的改变不断发展和变化。历史阶段不同,外交之形态各异。在全球化背景下,外交形态的变化是历史发展的必然要求,也是历史规律的应有之理。

  首先,从本质上看,外交与国家之间的关系是孪生兄弟关系。国际关系格局是外交存在和发展的大背景,外交受国际关系格局的制约和影响。国际关系是指“国际社会各行为主体之间相互交往、相互作用的一般状态”。“它包括政治关系、经济关系、文化关系、宗教关系等”,其中对外交发展影响最大的莫过于国际关系中的动荡和冲突。例如,欧洲“三十年战争”后,形成了现代国际关系体系,产生了主权国家平等、互不干涉内政等当代外交的基本观念和规范。第一次世界大战后,外交经历了第一次大的变革,产生了所谓的“新外交”;第二次世界大战后,两极格局紧张对峙,限制了外交的功能和作用,超级大国之间的武力对抗使外交从属于武力,外交成为冷战的工具。冷战结束将外交从冷战的桎梏中解放出来,出现了外交的“复兴”。

  其次,一种传统的观点认为,外交是“运用智力和机智处理各独立国家政府之间的官方关系,有时也推广到独立国家与附庸国之间的关系,或者简单地说,是指用和平手段来调节和处理国与国之间的关系”。另一种传统观点认为,“外交就是用谈判的方式来处理国际关系,它是大使和使节用来调整和处理国际关系的方法,外交是外交官的业务或技术”。这种传统观点在西方学术界仍然具有一定的市场,但已经不是主流。在中国,传统观点仍然是对外交的主流认识。如国内最为广泛使用的《外交学概论》将外交界定为,“以主权国家为主体,通过正式的代表国家的机构与人员的官方行为,使用交涉、谈判和其他和平方式对外行使主权,以处理国家关系和参与国际事务,是一国维护本国利益及实施对外政策的重要手段”。这样的界定在强调外交是以和平方式实现国家对外政策目标、维护国家利益的重要手段的同时,更加突出了外交是主权国家对外行使主权的行为,即外交是主权国家的标志,必须是政府的对外行为,授权有限。国内出版的多数外交学教材大同小异,都持这种观点。

  再次,外交的形成和发展依赖于人们在交往活动中形成的一套被公认和普遍接受的规范,从而结束了原始时期那种萌芽和混乱无序的状态。国家产生后,它们在长期的外交实践中形成了处理相互之间关系的一些成文和不成文的惯例、方式和规则。这些逐步以国际公约的方式被固定下来,如《维也纳外交关系公约》《维也纳领事关系公约》《联合国宪章》等。这些国际公约与众多国际法一起,构成了当代外交基本规范的渊源,对外交的行为体、外交特权和豁免、外交的程序和过程等具体问题都有明确的规定。规范和法律的不同在于,法律具有强制性,而规范的约束性是软性的,尽管其力量在不断增强。

  最后,需要把外交与对外政策区分开来。英国外交家萨道义(Earnest Satow)在《外交实践指南》的开篇提出,“外交这个词虽然在英语中存在不到两个世纪,可是它曾遭到滥用或被混淆。比如说,有时它被用作对外政策的同义词。但对外政策是政府制定的,而不是由外交家们”。当代也有学者认为,把外交和对外政策区别开来,是“外交学研究作为一个学科发展最基本的条件。”准确地说,对外政策是“国家政府在与外部实体关系中所选择的实现其目标的战略与方法”,“是实现一国在某一时期的特定外交目标的路线和方针”。外交则是一个国家落实和实施对外政策的工具。另一位英国外交学理论家尼科尔松认为,导致将对外政策和外交学混淆的一个主要原因在于,公众没能将问题的“立法”和“行政”区分开。“在民主的国家,‘对外政策’当属内阁在人民选举的代表许可的情况下决定的事务,而实施这个政策,不管叫它‘外交’还是叫它‘谈判’,一般应留给有经验和授权的专业人士。”他还明确提出,“对外政策建立在对国家总体需求理解的基础上……外交不是一种目的,而是一种手段,不是一项宗旨,而是一种方法。它谋求通过运用理性、和解、利益的交换来阻止主权国家之间的大规模冲突”。“外交是落实对外政策的主要手段,但非唯一手段。”

  外交是落实对外政策的手段和方法。国家的利益和目标是多元的,对外政策目标的确立以及选择用什么样的手段去实现这个目标,都是对外政策研究的对象。至于对外政策确定后,具体是用战争的还是外交的(和平的),法律的还是经济的手段去实现这个目标,完全由对外政策的决策者,即最高领导人确定,而不是由外交官来决定。如果确定使用外交手段来落实对外政策,那就只能用和平的方法而不是战争的方法来落实。从本质上来说,外交就是谈判,谈判是妥协的艺术。不能期待外交官去打仗。

  然而,一些新的趋势正在改变传统上对外交的认识。全球化让边界不再是“神圣和不可侵犯的”,相互依存需要外交行为体共同处理所面临的问题,全球化和地区一体化不平衡之间的竞争,日益增多的行为体呼吁通过外交途径而非军事途径解决国际问题,经济发展不平衡导致全球力量对比从单极到多极转变,等等。目前,国际上对外交学的研究出现了多种流派和观点,最典型的包括从社会学的观点出发将外交当作代表和沟通,强调这种代表与沟通的功能并不局限于主权国家之间,更多体现在社会之间;不同国际关系行为体之间的社会融合正在成为可以被接受的外交活动规范。还有把外交当作一种制度和过程,或者把外交当作一种共同文化的视角。

  在众多的研究中,布赖恩·霍金、扬·梅利森、肖恩·赖尔登 和保罗·夏普等一些长期从事外交学研究的学者全面思考了外交转型的特点,前瞻性地提出了“整体外交”的框架。该框架从四个维度阐述了外交转型和未来外交发展的方向和趋势,在学术界和西方外交实践领域都产生了重要的影响。这四个方面包括: 外交的环境和位置(context and location) 、规则和规范(rules and norms) 、沟通和交流方式(communication patterns) 、行为体和角色 (actors and roles) 。

  从环境和位置来看,外交是在特定的国际背景下展开的。旧的环境是国家间的竞争,所处理的问题主要是以领土主权安全为主,实现这种目标的主要手段是增加实力、缔结同盟,通过建立同盟增强自己的力量,通过军备竞赛来威慑对手。但是,当今国际社会的权力结构在变化,传统的安全问题并没有消失,诸如环境保护、粮食分配、流行性疾病、能源问题、贸易问题、粮食问题等引起的人类健康问题、人权(人道)问题、自然灾害、发展问题、跨国犯罪等新的议题日益重要,国家和其他国际关系行为体之间的竞争是事实,合作则是一种需求。在传统意义上,外交与内政相对立而存在,外交活动发生在国家边界之外,外交场所主要是政府间的,不管是双边的,还是多边的形式。未来外交既发生在国家之间,也发生在社会之间,跨越了国内外的界线,有众多的场所和领域,既存在于国外,也发生在国内。

  从规则和规范的角度看,传统的外交规范是建立在主权国家基础上的,主权国家是平等和互不干涉的,外交代表机构和外交人员享有排外的特权和豁免,礼宾礼仪发挥着极其重要的作用。在新的国际环境下,旧的规则受到挑战,新的规则尚未明确形成。例如,互不干涉内政仍然是最为重要的外交规范之一,但国家间相互干涉对方的内政已成为普遍现实。联合国已经将“保护的责任”作为一项重要的原则纳入其决议,但仍然有不少国家特别是发展中国家对之担心和忧虑。公开、透明、责任政府等正在成为新的规范,不同机构在扩展其外交联系渠道的过程中产生矛盾,不同的利益攸关方相互竞争; 外交官需要定义与非官方、非政府行为体互动的“行为准则”。

  从沟通渠道来看,沟通是外交的重要职能,传统外交的沟通是在政府之间展开的,保密是外交工作的基本要素。信息在政府内部是上下流动,包括从下到上的汇报和从上到下的传达;社会上关于外交的信息也是由政府提供的。但是,光纤、卫星技术、移动通信及更为活跃的电子媒体和社交网络,在促进信息多方向流动。开放和包容性的网络使信息流动更加快捷和不稳定,众多团体和个人可以直接获得和运用信息。如今,外交既要维持传统的机密性,又要在一个更加开放的信息环境内工作。外交要取得预期的结果,就需要在开放性和机密性之间取得平衡,利用更广泛意义上的公共外交策略去影响国内外的公众,一个直接的后果是公共外交的兴起。

  从行为体和角色的角度来看,在传统的外交领域,权威来自国内的领导地位,国家是外交领域不可挑战的最终权威。有资格代表国家的人能够独自做出外交决策,开展外交活动。在权力结构上,外交权集中在外交部,职业外交官的素质非常重要,他们作为国内政治和国际关系之间的“看门者”享有排外的特权。在整体外交框架下,外交有众多不同的利益攸关者,他们参与外交的原因不仅是因为他们在国内政治中的地位,或是政府的代表,而是由于他们在特定外交议题上具有切身的利益,或在相关领域内拥有专业知识。外交领域存在着多个权威和合法行为者,“思想领袖”在议程设置和问题解决过程中发挥重要的作用,非国家行为体不仅是外交的消费者,也是外交的创造者,外交机构变得更加分散和多元,同时也必须与越来越多的利益相关者共事,外交越来越多地变成经营关系网,国家需要形成更加广泛的国家外交体系来处理对外关系。外交部成为这个体系中的一个重要组成部分,而不是唯一的机构,外交官成为在不断扩大的国际政策环境下的国内协调者,以及对外和对外政策接轨的轨道扳手。

  可以说,对外政策的制定者和外交谈判者正面临这样一个困境: 一方面,外交的本质没有发生变化,外交方式仍然是和平的,谈判仍然是重要的手段,外交官仍然在传统的外交方法范围内工作;另一方面,当代外交转型所引发的变化是多方面的,外交谈判是全新的类型,出现了前现代、现代和后现代外交形态并存的时代,形成了超越传统外交的各种机制所构成的网络体系,行为体之间是相互依存而非支配关系。全球卫生外交的兴起,突出反映了当代外交的特点和未来外交的发展趋势。

  2 卫生与外交的融合

  传统上,人们对国际关系的关注重点是最为重要和最活跃的政治关系,以及与之密切相关的经济关系。人们在从事经济文化等交往的同时,也在传播流行性疾病。因此,国际卫生领域的合作也有着悠久的历史,甚至可以说是随着国家间交往的产生就产生了。国家间合作应对流行性疾病,一开始就是国家间关系的一个重要领域。在领土主权安全等高政治领域的议题主导国际关系时,卫生和健康问题被忽视了。冷战结束后,随着国际局势的缓和及全球化的深入发展,卫生和健康问题才再次引起人们的关注。

  由于对一些传染性疾病的恐惧和无知,最初人们在交往中应对疾病的办法,是将来自疫区的人员限制在特定的区域内。“检疫区”(quarantine) 一词即源于拉丁语和意大利语“40天”的意思,即对来自流行病区疑似被感染的人员进行40天隔离。为了应对包括霍乱、瘟疫、黄热病等传染性疾病,有关国家于1851年在巴黎召开了第一次国际卫生大会,讨论在建立防疫区方面的合作。这被普遍认为是卫生外交的开始。1902年,在美国首都华盛顿召开的美洲国家卫生会议上,成立了“国际卫生署”(The International Sanitary Bureau) 。1923年,该组织更名为泛美卫生局(Pan-American Sanitary Bureau) ,是泛美卫生组织(Pan American Health Organ-ization) 的前身,它也成为最早的国际卫生组织。1907年,比利时、巴西、埃及、法国、意大利、荷兰、葡萄牙、俄罗斯、西班牙、瑞士、英国和美国等12个国家召开了国际公共卫生会议,通过了《关于建立国际公共卫生办事处的罗马协定》,随后成立了国际公共卫生办事处(简称 OIHP) 。到第一次世界大战爆发前夕,近60个国家和殖民地参加其活动,其早期的活动仍然以建立免疫隔离区为主。

  第一次世界大战结束后成立的“国际联盟”,也曾把健康和卫生问题纳入其工作议程。如《国联盟约》第23条规定,成员国“将努力采取措施,加强对疾病防治和控制领域的合作”。同时,还成立了卫生问题办公室,应对流行病的防治;成立常设中央鸦片委员会,管制毒品贸易等。

  第二次世界大战后,卫生和健康权利成为联合国关注的议题之一。《联合国宪章》第九章在关于《经济和社会理事会》的内容中,将“国际经济、社会、卫生及有关问题的解决”作为该组织之任务(第55条)。卫生和健康问题也是随后联合国通过的多个国际公约所重视的内容。如1948年公布的《世界人权宣言》第25条规定:“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准,包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务; 在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时,有权享受保障。”1966年,联合国通过的《经济、社会及文化权利国际公约》第12条规定: “一、本公约缔约各国承认人人有权享有能达到的最高的体质和心理健康的标准。二、本公约缔约各国为充分实现这一权利而采取的步骤应包括为达到下列目标所需的步骤: ( 甲) 减低死胎率和婴儿死亡率,和使儿童得到健康的发育; ( 乙) 改善环境卫生和工业卫生的各个方面;( 丙) 预防、治疗和控制传染病、风土病、职业病以及其他的疾病;( 丁) 创造保证人人在患病时能得到医疗照顾的条件。”《儿童权利公约》(第24款) 也强调,每一个人都应该获得可以获得的最高的健康标准,“享有可达到的最高标准的健康,并享有医疗和康复设施”。

  为了应对健康和卫生问题,1946年6月,联合国在纽约召开了专门的国际卫生大会,通过了世界卫生组织《组织法》,成立世界卫生组织,成为联合国框架下专门负责卫生问题的专业机构。世界卫生组织《组织法》明确了健康的概念,指出“健康不仅为疾病或羸弱之消除,而系体格、精神与社会之完全健康”。1948年6月,第一次世界卫生组织大会在日内瓦召开,标志着有一个国际性的机构来指导和协调国际卫生领域的合作。但是,在冷战的背景下,政治家(外交官) 将这个组织交给了各个国家的社会部。此后,随着更多的国家设立卫生部,世界卫生组织逐渐成为一个专业性机构,代表由各国卫生部派出。卫生与健康问题被东西方的政治制度和意识形态的对峙所掩盖。

  在冷战期间,1978年,美国卡特政府提出了“医疗外交”的概念。卡特总统的卫生特别顾问伯恩(Peter Bourne) 提出: “美国还没有充分探究卫生和医药作为改善国际关系手段的作用,特定的人道问题,特别是卫生问题可以成为建立对话的基础和跨越外交障碍的桥梁,因为它们超越于传统的、更加不稳定和情感上的问题。”但是,共和党里根政府上台后掀起新一轮的冷战,“医疗外交”在国际关系中并没有发挥什么有效的作用,更没有引起学界的关注。

  冷战结束消除了全球化发展的政治障碍,改变了实力对国家间关系的主导地位,把人们的关注点从高政治领域转移到低政治领域,许多非传统的外交议题凸现出来,受到人们越来越多的关注,包括发展中国家面临的传统传染性疾病、营养不良、生育健康等问题,以及发达国家面临的非传染性疾病如精神疾病。更重要的是,全球化又从两个方面影响卫生问题,使之成为一个全球性问题:一是现代通信和媒体的全球化导致了人们生活方式、工作节奏、饮食习惯及其他消费方式的全球化,这种生活方式所产生的非传染性疾病也在全球化,如癌症、肥胖、高血压、糖尿病等。不管地理位置、富裕程度、历史传统和文化特点,所有国家都面临着这种威胁;二是随着现代交通工具的发展,人员跨境流动更加广泛和快捷,大大增加了传染病传播的速度和范围。2003年爆发的“非典”和2009年爆发的“甲型H1N1流感”,反映了在全球化背景下流行病传播的速度和影响。传染性疾病的传播不仅给人们的生命产生巨大的威胁,而且在全球经济互相依存的情况下影响贸易和旅游,对相关国家的经济造成了巨大损失。更重要的是,借助全球化媒体在全世界的传播,疾病爆发对人们的心理和精神上也产生了巨大的影响。这些问题需要各国之间的合作,需要政府与各种利益攸关方共同努力来应对,学术界也开始关注全球健康与卫生问题对国际政治和外交的影响。统计显示,1970—2010年,在学术期刊上发表的关于卫生外交的文章有106篇,其中76%都是21世纪前10年发表的。

  新型流行性疾病要求所有国家采取行动,在卫生领域开展国际合作,共同应对威胁。首先是联合国和世界卫生组织开始采取行动,强调卫生健康问题的重要性。2000年9月,在联合国千年首脑会议上,189个国家签署的《联合国千年宣言》确立的到2015年需要实现的八项承诺中,卫生问题占了三项,包括降低儿童死亡率,改善产妇保健,与艾滋病毒/艾滋病、疟疾和其他疾病做斗争等,凸显了卫生与健康问题的重要性。2002年,联合国人权委员会的特别报告强调,每一个人都享有可以获得的最高标准的身体和心理健康的权利。2005年,世界卫生组织通过的国际健康规则(the International Health Regulations,IHR) 第二款规定,目标是“以符合公共健康要求,完全局限于健康风险而不必损害国际交通和贸易的方式预防、保护、控制疾病的全球传播、做出公共健康的反应”。

  其次,在国家层面,由于各国的具体情况不同,对卫生问题的关注和重视程度不同,不同国家的应对能力和采取的政策也不完全一样。2007年 3月20日,巴西、法国、印尼、挪威、塞内加尔、南非和泰国等7国外长在奥斯陆召开专门会议,共同发表了《奥斯陆部长宣言》(Oslo Ministerial Declaration) ,发起了“对外政策和全球卫生行动”(Foreign Policy and Global Health Initiative,FPGH) ,力求通过外交合作促进全球卫生治理。该宣言主张,“每个国家在考虑主要的对外政策和发展战略的时候,应当把对卫生的影响作为一个关键的因素”,呼吁卫生问题必须成为对外政策决策者和联合国大会议程中的问题。这个倡议从国际和国家两个层面推动卫生外交受到更多的重视。

  在奥斯陆倡议发布后,一些国家开始制定自己的国家卫生战略。2006年,瑞士外交部和内政部联合发布了《瑞士卫生对外政策》,第一次由政府的两个部门协调把卫生问题纳入国家对外政策中,随后每两年进行一次更新和修订,瑞士政府在这个领域成为领跑者。2008年9月,英国也公布了跨部门的全球卫生战略即《健康是全球的:英联邦政府2008—2013年战略》,在国际上开创了将卫生问题提高到国家战略高度的先例,提出政府各部门应该协调一致改善英国和其他国家的卫生状况。随后,许多国家都开始推动制定自己的国家卫生战略。至今,已经有美国、德国、挪威、瑞士、日本等多个国家先后公布了自己的国家卫生战略。一些中等收入的国家包括巴西、泰国和印度尼西亚等,也都在强调全球卫生在各自国家外交中的重要性。

  奥斯陆倡议成为2008年以来联大通过的全球卫生和对外政策决议的基础。第63届联大于2008年11月26日通过第66/33决议,“要求秘书长与世界卫生组织总干事密切合作,与成员国协商,在2009年向第64届联大就对外政策和与全球健康有关的挑战、活动和倡议提交一份全面的报告,并提出建议”。第66届联大于2009年11月26日通过第33号(A/RES/63/33) 决议《全球卫生和对外政策》,第一次使用了“全球卫生外交”这个概念。该决议承认对外政策和全球卫生之间的密切和相互依存的关系,敦促成员国在制定对外政策时将卫生问题考虑在内,强调了这对实现联合国千年目标中与卫生有关目标的重要性。这些决议将全球健康卫生问题和对外政策问题紧密地联系在一起。

  随着卫生问题成为联合国和各成员国重视的议题,作为专门国际组织的世界卫生组织也开始发挥更加活跃的作用。2003年,世界卫生组织通过了《烟草控制框架公约》(Framework Convention on Tobacco Control,FCTC) ,两年后生效。2011年,世界卫生大会通过了关于共享流感病毒以及获得疫苗和其他利益的“大流行性流感防范框架”(WHO Pandemic Influenza Preparedness Framework) ;2011年,联合国关于非传染性疾病的高官会议通过了《预防和控制非传染性疾病政治宣言》(Political Declaration on the Prevention and Control of Non-communicable Diseases) ;2012年,世界卫生组织通过了《世界卫生组织烟草控制公约》(The Protocol to Elim-inate Illicit Trade in Tobacco Products) 等。随着卫生议题在国际政治中地位的提升,各级政府官员,以及对卫生问题感兴趣的其他行为体,在众多不同场合,围绕卫生领域议题进行广泛谈判,将卫生问题纳入各国外交议程,推动了卫生外交的兴起。

  3 对外卫生政策与全球卫生外交

  单纯的卫生问题的核心是一个健康问题或救死扶伤的问题,表面上看与作为政治形态的外交风马牛不相及。但是,卫生问题从一开始进入国际关系领域,就是一个高度政治化的问题,是典型的对外政策问题,而且一直依附于政治议题,往往成为对外政策工具。日内瓦国际和发展研究院全球卫生项目主任柯克布什(IlonaKickbusch) 将卫生与对外政策的关系概括为四个阶段: 第一阶段是对外政策忽视甚至阻碍卫生和健康阶段。例如,在冷战期间,大国之间的竞争所导致的局部战争曾经造成无数人员的伤亡,给人类健康造成重大灾难,政治家考虑的是政治和战略上的得失,而非健康和卫生领域的后果和影响;第二阶段,健康问题成为对外政策工具的阶段,一些国家在对外发展援助中将卫生援助当作很重要的一部分,如中国和古巴向非洲派出医疗队等;第三阶段,健康问题成为对外政策的重要组成部分,也即当前这个阶段;第四阶段则是对外政策服务健康目标的阶段,这是一个理想状态。柯克布什认为,这四个阶段并非线性的,而是一种互相交织的状况。

  另外一些学者从横向视角分析了卫生问题与对外政策的关系。第一种观点认为,全球卫生问题应该成为国家对外政策的目标,“卫生已经成为21世界人类显著的政治价值”。这种观点甚至认为,卫生问题可能改变国家利益决定对外政策目标的历史。第二种观点认为,“卫生问题只是一个工具,治国方略中的一个手段,其价值无非就是服务于国家的无知和权力利益”。对外政策的本质并没有被改变,全球卫生只是对外政策决策者在制定对外政策时与国家利益的其他方面一起考虑。第三种观点将全球卫生与对外政策的关系看作是对外政策需要和全球卫生科学之间的一个动态过程。这一观点并不否认国家利益对对外政策的驱动,但认为两者关系是互动的,“科学原则……让卫生问题朝特定的方向发展,不管是意识形态还是权力政治都改变不了这种方向”。

  从宏观角度看,联合国认为全球卫生与对外政策的所有功能都存在着密切联系,包括获得国家和全球的安全,创造经济财富,支持低收入国家经济的发展,以及通过保护人权和提供人道主义的援助来促进人的尊严等。从具体国家的政策看,国家在卫生领域采取的行动通常都是由对外政策的利益,而非促进卫生领域的公平或者获得人道方面的好处所驱动的。最终利益可以是经济的(保护贸易) 、外交的(防止流行病) 、战略的(防止生物恐怖主义),或者(通常)是这些利益的结合。有学者明确提出,“我们是否能够在全球卫生领域取得进一步的成功,或者说传统的对外政策利益的追求是否会破坏我们的努力,将取决于公共卫生领域的实践者是否具有从对外政策的视角理解卫生问题的能力,以及在一个高政治领域促进全球卫生利益的能力”。从这个意义上看,需要从国家对外政策,甚至是政治的高度看待全球卫生问题,或者说将卫生问题纳入政治和对外政策的框架中; 换句话说,不再把卫生问题当作一个单纯的救死扶伤的健康问题,而是把它看作是典型的外交问题或政治问题,才能认识到卫生问题的复杂性,更好地解决卫生领域面临的问题。

  在当今众多对卫生外交的研究成果中,卫生外交和对外卫生政策是交互使用的,实际上,两者之间的关系是外交和对外政策之间关系的显著反映。如前文所述,对外政策的目的是确立国家的目标和意图,外交的任务则是通过和平方式实现对外政策的目标。因此,对外卫生政策是指国家在卫生领域确立的目标和意图,而卫生外交则是国家代表通过和平手段,实现对外卫生政策目标的过程。一些国家制定了自己国家的卫生战略,或制定了明确的对外卫生政策,从而为这些国家的卫生外交提供了目标和指导思想。强调两者的区别,并不是说一个没有明确对外卫生战略或政策的国家就没有卫生外交,而是说即使其代表很积极地参与国际卫生外交活动,也可能因为没有明确的目标而被动应付,在全球卫生外交实践中缺乏航向。

  卫生外交与其他领域的外交既有共性,也有不同特征。由一些学术界和政策界的专家组成的“全球卫生外交网络”(GHD.Net) 把全球卫生外交界定为“国家、跨国组织和非政府行为体,为实现国家的政治、经济和社会等目标,针对健康挑战或利用健康概念和机制制定政策或谈判策略的政策形成过程”。这样的界定包括两方面: 一是利用卫生问题来实现对外政策目标,二是利用对外政策来实现卫生目标。对卫生外交的这种定义,除了强调行为体的多元化这一点以外,基本与中国学者对经济外交或文化外交的理解是一致的。

  但是,与其他形式的外交如经济外交、文化外交、公共外交等相比,卫生外交的不同之处在于其前面增加了“全球”两个字,即全球卫生外交(global health diplomacy) ,而其他形式的外交并没有这样的限定词。这突出反映了卫生外交的独有特性。因为,所谓全球卫生,是指那些受到超越国家边界因素影响的卫生问题,包括应对大规模的流行性疾病、新生传染性疾病、气候变化、国际发展问题,以及每年费用超过30亿美元的全球医保工业等。在全球卫生外交学者和实践者的眼里,卫生问题不仅是一个国家国内的问题,或者是国家对外政策的问题,而是一个全球性的问题。因为健康是一项公共产品,一个国家的健康问题不能由该国家政府单独来确保。因此,世界卫生组织认为,“全球卫生外交将公共卫生、国际关系、管理、法律和经济等学科集中起来,其关注核心是塑造和管理在卫生方面的全球政策环境。全球卫生外交的前沿是处理好卫生、对外政策和贸易之间的关系。其目标是卫生、对外政策和贸易之间的关系”。

  具体而言,全球卫生外交与其他形式外交的不同在于,它不是把卫生领域的外交活动当作落实国家对外政策的工具,关注的不是一个国家如何使用外交手段来落实其对外卫生政策,而是强调在解决人类共同面临的卫生问题时,卫生领域的全球治理所能发挥的作用,强调卫生问题在不同国家对外政策中的地位,卫生问题对国家对外政策目标以及实现这种目标方式的干预。它突出国家间合作的重要性,并与各种层次的全球治理紧密地联系在一起,包括“卫生问题全球治理”(Globalhealth governance) ,即以全球卫生为主要目标而开展的全球治理行动,如以世界卫生组织为代表的在卫生领域具有特殊责任的国际组织开展的治理;“促进卫生的全球治理”(Global governance for health) ,即以其他领域问题为主要目标但对促进全球卫生有直接、间接影响的全球治理行动,如以联合国和国际人权委员会等为代表的国际组织在全球卫生问题上的治理;“支持全球卫生的治理”(Governance forglobal health) ,即以区域和国家为推动全球健康而采取的治理行动,如地区或国家层面参与全球卫生治理的活动等三个层次面的治理。

  从内容上看,全球卫生外交主要包括三个方面的内容。第一,“它是关于获得一个能够拯救和提高全世界人民生命结果的谈判”;“第二,它是以卫生问题来改善人与人之间,国家与国家之间关系的切入点”;“第三,它是在战争或危机的时候,把卫生作为桥梁,来实现和平,确保卫生和人道主义的行动”。根据这样的观点,首先,全球卫生不应当被看作是对外卫生,而应当被看作是全人类的卫生;其次,全球卫生也不应该被理解为是穷国对富国单方面依赖的表现,而是在卫生领域相互依赖的状况,是卫生问题与经济和地缘政治形成相互依赖的过程;再次,全球卫生绝对不仅是发展中国家的问题,而是包括发展中国家和发达国家在内的所有国家的问题,它也不仅仅是由贫穷国家的疾病传染到发达国家,不仅仅是发展中国家被动、消极地等待发达国家在资金技术等方面的援助和施舍问题。发达国家在工业化过程中所产生的污染随着全球化扩展到发展中国家,并把一些污染严重的工厂转移到发展中国家,恶化了这些地区的健康环境。最后,卫生问题不是单一的利益攸关方可以来处理的,而是需要众多的利益攸关方,包括国家、国际组织、民间组织和公民社会等共同应对。

  4 全球卫生外交与外交转型的新特点

  从卫生领域看,全球卫生外交要求从政治高度对待卫生问题,并积极参与国际卫生合作。从外交角度看,全球卫生外交反映的是外交转型的新特点及未来外交的复杂性,体现的是对传统外交的观念、规范、行为体、议程、方式和手段等的重大挑战和未来外交发展的方向。

  (一) 全球卫生外交体现了转型时期外交及其环境的变化

  这一变化即霍金等学者所说的外交环境和位置的变化。在相互依存日益加深的世界中,非典、禽流感、甲流感、埃博拉等新发传染病接踵而来,以史无前例的速度传播,模糊了传统的国家边界,模糊了明确的责任,削弱了国家能力。任何国家无论经济和军事力量多么强大,面对传染性疾病等全球问题,都不能独善其身,不能单独解决全球化的卫生问题,也不能用战争的方式去寻求解决,需要国家间的合作来谋求共同的对策。这是对传统的以主权为核心的外交的最大挑战。欧洲一位资深外交官在谈论外交的时候提到,“过去,一个国家足以照顾自己,但现在不再有效了”。

  全球卫生外交还表明,未来外交的权威和合法性的基础在发生变化。在传统外交谈判中,谈判地位在很大程度上取决于国家力量和在国际上的地位。卫生问题在很大程度上与医疗科学方面的进展关系密切,应对疾病传播在很大程度上依赖于对病原的理解。在卫生外交谈判中,谈判者的地位取决于对事情本身的掌握,对疾病原理了解得越清楚,在谈判中就越能掌握主动权。因此,参与全球卫生外交的领导人需要专业知识,需要征询专家的意见和建议,需要科学依据。当前,在全球卫生外交领域活跃的国家不是政治或经济影响力最强的国家,而是那些卫生领域的先行者。

  全球卫生外交兴起的背景是一个多极化、多权力中心、全球化的世界。国家竞争是多维度的,全球卫生外交的谈判是多层次、多渠道的。全球卫生领域的合作不再局限于双边之间,也不再局限于具有政治同盟关系的国家之间,即使在敌对国家之间,一旦发生大规模流行性疾病,也需要超越政治上的敌视,谋求在卫生领域的合作。当前,卫生越来越成为多边场合下的议题。联合国首脑会晤、八国集团、20国集团、金砖国家领导人会晤、欧盟、伊斯兰国家组织、东亚地区的“10+3”和“10+1”,以及上海合作组织等多边国际机制都将卫生领域的合作作为议题,甚至还建立了独立的负责全球卫生问题的机构,形成了关于在卫生领域合作的政策文件。

  (二) 全球卫生问题涉及领域非常广泛,正在成为未来外交网络的中心

  卫生问题涉及众多议题,并且受到政治、经济、社会生活等诸多方面的广泛影响。首先,它仍然受到国际政治中的战争与和平等高级政治议题的影响。例如,2014年夏,巴勒斯坦和以色列之间的新一轮战争导致上千人死亡,人们无暇考虑卫生和健康问题;脊椎灰质炎病在阿富汗、巴基斯坦及叙利亚等遭受战争蹂躏的国家的回潮,反映了战争不仅伤害生命,而且对人类健康问题的解决产生了消极影响;其次,从长远角度看,解决全球卫生问题、增进人类健康的最终出路还在于经济发展和社会的进步。当前卫生与健康问题的不平衡状况是国际经济发展不平衡的一个反映,公平问题从一开始就是全球卫生议程的驱动力;再次,影响当今全球卫生的很多问题与世贸组织相关领域的谈判,特别是与知识产权的谈判密切相关;最后,全球卫生外交谈判涉及国家的重要利益。关于水俣病谈判的案例,以及印尼与世界卫生组织其他成员关于共享流感病毒以及获得疫苗和其他利益问题的谈判,是一个典型的围绕国家利益而展开的外交谈判。例如,2014年,第67届世界卫生大会的甲、乙两个分会讨论的与卫生和健康有关的议题就达23个,会议期间的30个边会所讨论的议题涉及的问题范围近30个,大多数都涉及卫生领域以外包括法律、国内政治、地区的宗教文化特点和习俗等众多议题。

  由于涉及相当广泛的学科领域,全球卫生外交反映了未来外交的跨学科性和复杂性。正如世界卫生组织总干事陈冯富珍女士在一次讲话中所说: “我们面临燃料危机、食品危机、严重的金融危机及已经开始变幻无常的气候问题。所有这些危机皆有全球性原因,并导致全球性后果。它们对健康造成了深远且极不公平的后果。首先,我想明确指出的是,在做出导致这些危机的政策时,卫生部门毫无发言权。但危机一旦酿成,健康则首当其冲。”诚如德国政治家鲁道夫·魏尔啸(Rudolph Virchow) 所言,医学是一门社会科学,政治学只不过是广义上的医学。也有学者提出: “健康问题太重要了,也太政治化了,不能仅仅由卫生部长来处理。”全球卫生外交的优势,是它不是从其他视角把卫生问题当作附属问题,而是把事关人的生命健康问题的卫生问题放到中心,真正体现了以人为本的思想。

  (三) 全球卫生外交反映出在未来外交中外交行为体将不断增加

  传统外交的主要行为体是主权国家,前述中国学界对外交的定义尤其反映了这一点。但是,为了应对疾病对国家经济发展所造成的影响,需要有更多的行为者出资、出力、出技术。除了主权国家以外,越来越多的利益攸关者包括非政府组织、私营慈善机构、捐助商等,或出于对自己理想的追求,或出于现实的利益目的,逐步参与到全球卫生外交谈判和卫生外交领域中。如在过去不到十年的时间内,有6万个非政府组织从事抗艾滋病的工作;仅2010年就有185个非政府组织经评审获准与世界卫生组织建立了正式关系。这些非国家的组织在应对卫生领域的威胁方面,做出了比大多数国家还要大的贡献。例如,1994—2010年,比尔和梅林达·盖茨基金会向全球卫生项目提供了140亿美元的资助。受益者除了世界卫生组织外,还包括全球抗艾滋病、肺结核和疟疾基金,以及全球疫苗和免疫联盟等在全球卫生领域发挥巨大作用的一些非政府组织。

  因为非国家行为体的突出作用,全球卫生外交的谈判不仅仅是政府之间的谈判,而是在多个层次之间的谈判,既有国家间为达成协议进行的正式谈判,也有国家与其他多个利益有关者之间并不一定是为了达成正式协议所进行的谈判。这种类型的谈判或者被称为“外交的多元主义”(Polylateralism) ,或者被称为“多利益有关方外交”(Multistakeholder Diploamcy) ,是当代外交的新形态。

  鉴于非国家行为体在全球卫生治理和全球卫生外交中的重要作用,第67届世界卫生大会秘书处向大会提出《与非国家行为体交往的框架》,作为第67届世界卫生大会的重要议程,专门讨论世界卫生组织与非政府组织、私营部门实体、慈善基金会和学术机构交往的政策和实施程序等问题。由于一些国家对其中一些内容的顾虑,第67届世界卫生大会并没有达成协议。世界卫生组织秘书处委托各个地区机构对这个草案进行研究,并提出具体的意见和建议。但是,不管这一议案是否能够或者何时能够获得通过,不可否认的是,非国家行为体在全球卫生治理和全球卫生外交中的影响力正在上升。该议案的通过将是对以主权国家为主要行为体的外交体系的一个重大挑战,其影响将逐步扩展到传统外交的其他领域。

  (四) 全球卫生外交环境和实践的变化影响未来外交规范的调整

  外交规范在外交实践上形成,滞后于外交实践,但形成以后具有引领和指导未来外交实践的作用。全球卫生外交所代表的正是新的外交规范的发展趋势,这个规范将与卫生领域的全球治理紧密相连。全球卫生外交的新实践反映了国际行为体及相互关系从发展援助,到国际合作,再到全球休戚与共的发展趋势。在发展援助阶段,大国从自己的政治利益出发,独自决定向谁提供医疗卫生援助,提供多少,以什么方式提供等。小国只有被动接受。两者的关系是捐助者和接受者、依赖和被依赖的关系,动机是自我利益和慈善的目的。在国际合作阶段,主要行为体是独立的成员国,动机是互利的,主要手段是寻求各种各样的资源,相互之间的关系也是独立自主的。在未来全球休戚与共的时代,行为体是全球社会的成员,动机是共同的责任,主要手段是建立在普遍权利和义务基础上的共同资源,行为体之间的关系是相互依赖。例如,2014年西非国家爆发埃博拉疫情后,世界各国特别是大国都纷纷伸出援助之手,这既是对遭受埃博拉袭击的国家的帮助,更是对自己国家的保护,因为一旦疾病失控,将会很快扩散到其他国家。因此,帮助别人也是帮助自己,各个国家不管相距多么遥远,在卫生问题上已经成为一个命运共同体。

  在世界卫生组织的多边谈判中,成员很容易就具体问题达成一致,而一旦涉及原则问题,则很难达成协议。这反映出将来的外交竞争将不再是军事实力的对比、经济实力的竞争,而是在新的国际规范形成过程中主导权的竞争,是道德制高点的竞争、观念之间的竞争,说到底是价值观的较量。

  (五) 全球卫生外交反映了外交制度和沟通方式面临新挑战

  过去,在国际卫生谈判中处于主导地位的是各国卫生部门的官员和专家。一方面,随着全球卫生问题的政治影响越来越大,卫生领域的领导和专家们认识到,自己缺乏足够国际谈判的经验,也不了解世界其他国家的政治文化环境,在具有政治影响的卫生议题上,卫生官员也缺乏必要的政治权威来做出承诺,但他们需要在高度政治化的背景下更好地理解卫生外交谈判,需要与世界其他国家的同行发展和保持有效的伙伴关系;另一方面,政治家或一般的外交官往往缺乏对卫生问题的了解,缺乏相关领域的专业知识或政治兴趣。全球卫生外交领域的谈判要求两个领域的政府官员和专家互相借鉴和学习,加强沟通和合作。尤其重要的是,从政治或外交高度参与全球卫生谈判,可以让外交官和政治家意识到,对外政策决策和外交行动对全世界人民的健康问题具有重要影响,从而克服全球卫生谈判的政治障碍。从某种程度上说,他们之间的有效合作已经成为卫生谈判成功的关键。在认识到全球卫生合作的重要性和复杂性后,一些国家在其主要的驻外外交机构(如日内瓦和纽约) 增加了全职的卫生随员,以加强对卫生问题的理解。

  此外,全球卫生外交涉及的内容包括外交与科学之间,以及政治与贸易和商业、权力和价值观念之间的关系。需要多层次、多因素、多行为体之间的谈判。卫生问题与国家的安全政策、环境与经济发展、贸易政策等联系越来越密切。一些国家卫生战略的出台,正是为了协调不同部门的立场和政策,从国家战略高度对待和应对全球卫生问题。有意思的是,虽然都强调部门协调,形成统一的政策重要性,但在不同的国家,国家卫生战略的牵头单位有所不同,瑞士和挪威是外交部和内政部,美国是卫生和社会服务部,英国是卫生部,日本是外务部国际合作司,加拿大是卫生部国际司,但加拿大国家卫生战略附录中所罗列的参与部门多达16个之多。

  (六) 全球卫生外交反映出在未来外交实践中内外统筹和协调的必要性

  随着全球化深入发展,国家间相互依存度不断增加,卫生问题涉及国内行业和部门的利益这些行业和部门利益影响国家在全球卫生外交谈判中的立场和主张。因此,所有国家的国内卫生政策和实践都有国际方面的影响,或者说,所有国家参与全球卫生外交的政策和方式都是其国内卫生政策的延伸和反映。那些已经制定自己国家卫生战略的国家,其全球卫生战略或者是建立在其国内卫生政策基础之上,如瑞士、北欧国家的国家卫生战略或政策都是其国内福利国家政策的体现和延伸。或者把卫生战略和政策当作其总体对外政治经济政策的一部分,如美国和加拿大等国家的卫生战略的出发点是,强调卫生外交对促进和改善人权的特殊作用,这与他们的对外政策目标是完全一致的。

  不仅国内政策影响对外卫生政策和国家参与全球卫生外交的方式,全球卫生外交通过全球领域的卫生合作,影响和塑造国家的卫生政策。国家卫生部门参与全球卫生外交,需要国内相关部门配合,因为国家在参与全球卫生外交过程中所做出的相关承诺和义务,需要国内相关部门落实和实施。随着国家参加越来越多的国际卫生协议,全球卫生外交对国内卫生政策的影响也将进一步上升。因此,为了使国家在全球卫生外交谈判中做出的承诺更加有效,就要求国内相关职能部门的合作和配合,甚至需要它们亲自参与到全球卫生外交过程中,以增加对本国参与全球卫生外交的合法性。其消极方面是,这样的协调增加了国家卫生外交过程的复杂性,延缓了卫生政策的制定过程,其积极方面则是,增加国家参与全球卫生外交政策的合法性及其在国内的支持力度。因此,从长远角度而言,需要对国家卫生体制进行改革,使国家参与全球卫生外交的政策建立在国内政策的基础上,使国内政策具有国内视野。

  这样的协调对从事全球卫生外交的外交家提出了新的要求。他们在对特定疾病问题进行谈判的时候,既需要考虑应对人类面临共同问题所需要的责任,也需要考虑自己国家的战略目标和利益。在提出长远的健康动议时需要了解特定地区的社会政治敏感性和文化环境。正如一位学者对于卫生外交工作所指出的,“干好一项工作必须从地区和全球的背景下理解‘国内’问题。解决这些问题的最好的办法是将依赖于外部发生的事情,解决外部问题相应也取决于国内发生的事情”。这也正是外交学家对未来外交官的期待。如奥地利外交学家恩斯特·苏哈日帕(Ernst Sucharipa)提出,21世纪的外交官需要一套新的技能,首先需要的是一个具有新的外交思维框架的专家,不需要秘密,而是开放的服务行业,其职业不再是建立等级上,而是建立在工作网络基础上,在信息化的时代,需要很好的分析问题的能力。

  5 对中国参与国际卫生外交的启示

  新中国在卫生外交领域的活动具有很长的历史。自20世纪60年代开始,中国即向非洲国家派出医疗队,为接受国的卫生状况改善做出了巨大的贡献。这些工作常被援引为卫生外交的典型例子。随着中国经济实力的增强,国际地位的上升,中国卫生外交工作的内容更加丰富,包括派遣医疗队,建设医院,设立疟疾防治中心,培训卫生技术和管理人员,提供药品和医疗物资,支持国际组织如世界卫生组织、联合国艾滋病规划署等联合国机构,以及全球抗击艾滋病、结核病和疟疾基金等全球卫生新倡议等方方面面。在地区层面,中国通过亚太经合组织、中国—东盟合作机制及中非合作机制,在“禽流感”与艾滋病防控方面开展了卓有成效的国际合作。但是,从横向比较来看,全球卫生外交在中国还没有得到应有的重视,与其他形式的外交相比仍然处于相对落后阶段。不管是从全球卫生外交的发展趋势,还是从外交转型的前景来看,中国全球卫生外交还有许多方面需要改进。

  第一,全面参与全球卫生外交,需要按照以人为本的思想,更新观念,提高对全球卫生外交工作重要性的认识。中国已经是世界第二大经济体,在国际上发挥着越来越重要的作用,中国活跃的外交是全球关注的焦点。但是,在众多形式的外交中,卫生外交还没有被提到国家战略的高度。如党和政府的主要文献中还没有出现“卫生外交”或“全球卫生外交”这样的概念,在政府领导人的重要讲话中鲜有提到卫生安全这方面的内容。 

  提高对全球卫生外交工作的认识,需要对中国在卫生外交领域好的经验进行总结,使之成为正在形成的新外交规范中的成分。中国在卫生外交领域的活动主要是以对外医疗卫生援助的方式出现的。在这方面,中国有经验、有资历,完全是可以有所作为。中国不仅要为世界经济增长做贡献,也要为未来新外交规范的形成贡献中国经验和中国智慧。另外,中国也需要对参与全球卫生外交的不足进行总结,使自己的行为既符合中国的国家利益,也符合当今或未来的国际规范和惯例。

  更新观念还需要抛弃在全球卫生外交上存在的冷战思维,以更加国际化和负责任的态度认识和看待全球卫生外交的形势和特点。例如,在第65届世界卫生大会前夕,卫生部长瑞士日内瓦高等研究院邀请,在《全球卫生2012》特刊上发表了《中国卫生外交》一文,详细阐述了卫生问题的重要性,介绍了中国在卫生外交领域的活动及参与国际卫生合作的主要活动。但是,国内网络媒体在报道这篇文章的时候,将题目更改为《中国卫生外交,呼吁发达国家尽快兑现承诺》,这个报道歪曲了陈竺的文章内容,歪曲了中国在卫生外交上的举措和政策,因为当前全球卫生外交的涉及面非常广泛,绝非仅仅让“发达国家尽快兑现承诺的问题”,也绝不是“仅仅是人道援助的问题”。

  第二,中国迫切需要制定自己的国家卫生战略。从外交和对外政策的关系看,外交是落实执行对外政策的手段,如果没有明确的目的,没有清晰的战略,就不能有效开展和参与全球卫生外交。那些在全球卫生外交领域走在前列的国家无不制定了详细的国家卫生外交战略或对外卫生政策等指导性文件,并不断根据形势的变化加以调整和修改,以适应形势的发展。更多的国家在加入拥有卫生战略的国家行列。从国家战略高度确立中国参与全球卫生战略的目标、指导思想、手段、路径等,乃是当前中国开展和参与卫生外交的当务之急。

  第三,制定卫生战略的一个关键是树立全局观念,通盘考虑相关因素与公共卫生之间的相互影响,协调外交、卫生、商务、财政部门在国家卫生战略中的地位、职能和作用。目前,外交部、卫生部、商务部和财政部门分别负责实施我国卫生外交政策的不同方面或政策实施的不同阶段。作为对外政策主要实施单位之一,外交部迄今为止还没有关于全球卫生外交或卫生合作事务的机构,卫生部门也没有协调全局的职能,更没有一个国家层面的卫生外交协调机制。因此,在卫生议题日益上升为显性外交议题的背景下,有效参与和开展卫生外交,需要优化卫生外交组织结构,建立高效的国内协调机制,加强沟通协调,充分调动各方资源,以保证卫生外交的顺利开展。

  第四,虽然我们仍然坚持国家是主要的外交行为体,但不可否认,非国家行为体在国际舞台上的作用在不断增强,它们一直非常活跃,试图在传统外交领域争得一席之地。世界卫生组织提出的《与非国家行为体交往的框架》是这一趋势的反映。尽管该框架的通过还有一定的难度。但是,一旦它获得通过就可能在外交的其他领域产生外溢效应,为我们坚持的传统外交概念提出巨大的挑战。为此,中国不仅需要有思想上的准备,而且也需要从政策上扶植和培养中国的非国家行为体,一方面,政府在参与全球卫生交中与它们结成伙伴关系,听取它们的建议,倾听它们的呼声,利用它们的智慧;另一方面,也应该给它们参与全球卫生外交创造条件,鼓励它们在全球卫生外交谈判中发出中国民间的声音,支持它们与国际上的同伴形成不同层次的全球卫生外交网络。从长远看,这既符合中国国家利益,也符合外交转型发展趋势,势在必行,需尽早为之。

  总之,外交在面临危机,在经历转型。全球卫生外交体现了这一转型过程中的特点,以及未来外交发展的趋势。这些新特点不仅对中国开展全球卫生外交,而且对中国总体外交观念实践都具有重要的启示和指导意义。(注释略)

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