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强化责任意识 推进国家治理现代化

2018-02-08 09:46:34作者:张贤明来源:《光明日报》( 2018年02月08日 15版)浏览次数:0 网友评论 0

  【深入学习贯彻党的十九大精神】

  ■本期主持:杨海蛟(中国政治学会副会长、中国社会科学院政治学研究所研究员) 

  ■本期主题:新时代实现国家治理体系和治理能力现代化路径研究

主持人语

  实现国家治理体系和治理能力现代化是新时代中国决胜全面建成小康社会,建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的主要内容。习近平总书记在十九大报告中对实现国家治理体系和治理能力现代化的进程予以明确部署与战略安排,为推进国家治理体系和治理能力现代化指明了方向,提出了任务。政治学理论与实际工作者在以往研究基础上,通过学习十九大精神,把研究向纵深推进。今天刊发的3篇文章,正是这一领域的最新理论成果。

  十九大报告提出,到2035年,国家治理体系和治理能力现代化基本实现;到本世纪中叶,实现国家治理体系和治理能力现代化。为实现上述目标,必须以中国特色社会主义政治文明为价值依归,不断构建更科学、更合理、更完备的制度体系并切实提升制度的执行力。强化责任意识,是推进国家治理现代化的重要内容和必要路径。

  明确责任主体,以协同互动优化主体关系

  国家治理现代化是党领导多元主体协同治理国家的动态过程。相较于传统模式下国家治理主体的单一性,现代化的国家治理更加强调主体的多样性。受变革时代的复杂化以及公共事务的跨域性等因素影响,现代国家治理主体之间的界限变得日益模糊。为充分发挥不同主体的功能优势和积极作用,有必要明确其在国家治理中的责任地位并优化互动模式。

  基于职能确认国家治理中的责任主体。总体而言,当下中国国家治理的主体包括作为执政党的中国共产党及其各级组织、各级人民政府、各类市场主体、各种社会组织以及广大人民群众。中国共产党是国家治理现代化的领导力量,始终发挥着总揽全局、协调各方的领导核心作用,把握着国家治理现代化的前进方向。政府在国家治理体系中处于主导地位,负责发展战略、规划、政策与标准的制定与实施,承担市场活动监管、公共服务供给等职能。市场在资源配置中起决定性作用,是国家治理体系的重要组成部分,统一开放、竞争有序的现代市场体系是提升资源配置效率与公平性的基本保障。社会组织在生长与发展过程中积极承担保障改善民生、疏解社会矛盾、递送公共服务等任务,在新型政社伙伴关系中既承接政府职能转移又监督政府权力运行。人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求,广大人民群众的积极参与是促进公共事务有效治理的推动力量。

  围绕责任优化治理主体的互动模式。国家治理现代化强调不同主体之间的协同互动,基本要求是各司其职、各尽其责、行动有序、相互协调。强化责任意识,须优化以责任为内核的政治形态,从公共权力的角度看,公共权力行使者应对其行为负责;从国家治理的角度看,各治理主体同样需要依据责任开展行动。强化责任意识,推进国家治理现代化,需要围绕责任优化治理主体的互动模式。一方面,明确不同主体的权责划分。只有在权责划分明确、权责一致的情况下,各治理主体才能更好地在集体行动中完成“份内之事”,同时有效规避集体失责的风险。另一方面,强化治理主体的信用建设。治理主体的协同互动依赖于各自的信用基础与相互的信任关系,而强化责任意识的基本逻辑实质是责任主体的信任与信用问题,国家治理现代化与强化责任意识契合于信用建设,强化信用建设必然会优化治理主体的互动模式。

  理顺体制机制,以制度创新破解结构性障碍

  国家治理体系与治理能力是“骨架”与“血肉”的关系,集合了经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制的国家治理体系居于更加基础的位置。因此,推进国家治理现代化应该从基础入手,通过理顺体制机制,以制度创新破解结构性障碍。十八大以来中国在制度建设方面取得了历史性成就,但国家治理体系和治理能力仍有待加强,体制机制建设依旧任重道远,各类结构性障碍仍然是全面深化改革的梗阻,例如,央地关系、府际关系、政企关系、政社关系等仍需进一步加以调适,公共权力运行不当等现象仍然比较突出。为此,有必要通过强化责任意识理顺体制机制,实现制度创新,而这需要以现实为基础、以问题为导向。

  注重责任指向的人民本位,把中央地方关系和政府公民关系相结合,既要贯彻落实上级政府的任务,更要履行为人民服务的责任。中国治理体制的突出特征是地方政府的治理活动往往受制于上级政府的任务分配与激励措施,这有可能会导致对民众责任的忽视,引发公共服务提供不足、利益表达渠道失效等问题。在国家治理现代化背景下,弥补责任网络的缺失,需要通过改革原有的制度结构与激励体系,切实保障责任指向的人民本位,鼓励地方政府更加积极地回应地方倡议和民众需求。

  深化权力清单制度,明确不同部门的权力归属,建立科学合理的权责体系。有权无责、有责无权、权责交叉、权责错位是政府行动能力的桎梏,会影响公共治理效果。作为公共权力的行使者,必须要明确权力行使的范围、规则及其所应担负的责任,即有权必有责、权责相一致。权力清单制度建设,就是根据国家机关和政治组织的职责对其权力进行制度化的规定与说明,使其有明确的功能和权责界限,使政治体制内部上下左右之间的边界相互吻合而非冲突与交叉,既使公共权力的行使有章可循,又为公众提供公共权力行使正确与否的判断标准和评价尺度。

  完善责任清单制度,进一步推进行政体制改革,明确政府职责归属。权力清单主要针对政府乱作为,责任清单则是针对政府不作为。政府乱作为是制约国家治理现代化的体制因素,政府不作为同样是削弱治理有效性的重要原因。现代国家治理既需要“守规矩”的政府,更需要“有作为”的政府。在此,政府的作用不是要不要发挥的问题,而是如何发挥的问题。以强化责任意识推进国家治理现代化,需要通过完善责任清单制度,在解决政府越位问题的同时,解决政府缺位问题,即政府要把该做的事做好,把该管的事管好,切实履行责任,防止懒政怠政。

  重视监督问责,以问责机制规范权力运行

  推进国家治理现代化,治理公共事务,不可避免要涉及公共权力问题。权力与责任相伴生,若缺乏对权力的监督与问责,不仅容易滋生权力腐败,更容易加大责任落实的难度。因而,监督问责是确保治理主体履行责任的必要保障,以强化责任意识推进国家治理现代化必然要强化监督问责,规范权力运行。事实上,权力制约也是政治理论与实践中经久不衰的经典话题。在现实政治生活中,由于公共权力的公共性和公共权力行使者私人性之间的内在张力,必然要求对公共权力行使者进行控制和约束。强化责任意识是社会主义民主的基本特征,作为强化责任意识的制度体现,问责机制自然是社会主义民主制度的重要组成部分。问责机制以权力行使者为目标对象,对整个权力运行环节进行监督,是强化责任意识的重要组成部分。

  强化监督问责,重点需要考虑以下三个问题:其一,明确问责依据,制定彼此呼应、相互配套的问责法规、条例。“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”,监督问责同样需要有法(规)可依,科学、民主、良善的依据是强化监督问责的基本前提。以党内问责条例建设为例,目前已经出台了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党问责条例》等相关规定,明确提出了失责处理机制,此后需要考虑的问题是如何规范各项问责条例之间的关系,防止不同问责条例规定内容相互冲突。其二,健全党和国家监督体系。目前我国监督问责制度的一个显著问题是,监督体系不健全,仍存在监督盲区、监督主体缺位的现象。为此,一方面要继续深化党内监督,使自上而下的组织监督、自下而上的民主监督以及同级之间的相互监督相互贯通、共同作用;另一方面要着力推进国家监察,进一步深化国家监察体制改革,进而实现党内监督和国家监察有机统一。其三,完善问责链条,加强决策环节与执行环节的问责力度。结果导向是当前我国问责制度的基本原则,即以政策执行的结果作为责任追究的依据。这种问责方式很大程度上忽视了决策制定与执行过程是否科学合理。因此,强化监督问责在重视结果导向的同时,也应关注决策问责和执行问责,将决策、执行与结果整合到统一的问责链条之中,构建更加完备、系统的问责流程。

  强化责任意识,以责任关系塑造良性环境

  从观念史角度看,责任意识最初是人类公共生活的伦理要求,是避免人类纷争、保证共同体和谐稳定的道德律令,映射的是人与人之间的伦理关系,最终体现为人与人之间联结与凝聚的道德纽带。缺乏责任意识,人类和谐稳定的秩序就会土崩瓦解。在现代化进程中,责任意识业已成为公共精神不可或缺的重要组成部分。现代化大生产与社会变迁所衍生的共同体生活方式在文化观念与思想意识领域的映射就是深切的公共关怀与强烈的责任意识,即人们不仅关注私人领域的个体化需求,还放眼于公共生活,表现为对民族、国家和集体事务的关心。当这种公共关怀与责任意识内化为行为者的行为准则和自觉要求后,通常具备强大的能动作用,甚至能够塑造制度环境。但令人遗憾的是,责任意识缺失导致制度执行不力依然是屡见不鲜的事实,这一方面造成了人为的制度缺失,阻碍了不同层级、不同领域制度体系的有效衔接、相互配合与正常运转;另一方面忽视了人民的利益要求,加剧了社会矛盾,削弱了广大人民群众尤其是弱势群体对国家制度的认同度。由此,只有强化责任意识,使国家治理体系中不同主体积极承担各自责任、履行职能,才能构建负责任的制度体系与制度结构,以责任意识净化不正之风,为国家治理体系提供良好的运转环境,为国家治理能力塑造规范的运作空间;才能在微观之处落实国家治理现代化的基本要求,以点带面,提升中国特色社会主义制度的认同度与执行力,激发广大人民群众投身伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想的热情。

  强化责任意识,以责任关系塑造制度生长的良性环境需要注意以下问题:第一,区分政治体系中的不同责任类型。一般而言,责任可以细化为道德责任、法律责任与政治责任等诸多方面,虽然它们之间具有紧密联系,但同时也存在一定差别,不同的责任类型对责任主体的要求不同,厘清不同责任类型之间的区别与联系有助于更加清晰地确定责任主体的基本职能。第二,将责任以制度化、法律化的形式确立下来。责任落实与追究都需要明确的判别标准与法律依据,将责任以制度化、法律化的方式细化分解、层层落实,远比抽象的伦理要求更具可行性。总之,强化责任意识不仅可以为制度生长塑造良性环境,还能更好激发与落实制度执行力,为国家治理现代化提供精神支撑。

  (作者:张贤明,系教育部长江学者特聘教授、吉林大学行政学院院长)

政治认同:国家治理现代化的根与魂
作者:常轶军

  政治认同是人民群众对于政权的赞同态度、支持行为及由此产生的对政权代表的国家的心理归属感。具体到新时代的中国,就是坚持和认同以中国共产党领导为最本质特征的中国特色社会主义。具体包含社会主义核心价值体系和马克思主义意识形态的认同、中国特色社会主义根本制度认同和党与政府治国理政举措的认同。政治认同是全面深化改革、推进国家治理现代化的根与魂。只有根正才能保证中国特色社会主义不变色,改革沿着正确的政治方向前行;只有魂强,才能凝心聚力、久久为功,不断推进实现国家治理现代化。

  政治认同是国家治理现代化之根。国家治理体系现代化实质是通过全面深化改革,破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端,突破利益固化的藩篱,吸收人类文明有益成果,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,理顺体制机制,避免“制度打架”和“制度消解”,克服制度和政策执行中的阻力并形成相互支撑的制度体系和强大的制度合力,实现国家治理的制度化、规范化和程序化,提升制度绩效,充分发挥我国社会主义制度优越性。国家治理体系现代化不是按照西方治理理论指引进行的制度变革,也不是模仿和移植西方的治理方法、模式和理念,更不是复古中国传统的治理模式。制度体系现代化是保证社会主义制度作为国家根本制度不变的前提下,对于中观和微观制度、体制和机制的变革和优化;与此相适应,治理能力现代化是通过改革激发社会主义制度内在潜力和活力,为其注入现代能力要素,实现传统能力向现代能力转型。治理能力是相对于解决中国特色社会主义建设中面临的问题而言的,不能脱离当前世情、国情、党情而追求治理能力,片面为了能力现代化而违背人类社会发展大势和社会主义建设规律。坚定中国特色社会主义政治认同是治理现代化的根本。习近平总书记明确指出:“推进国家治理体系和治理能力现代化,必须完整理解和把握全面深化改革的总目标,这是两句话组成的一个整体,即完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。我们的方向就是中国特色社会主义道路。”政治认同是国家治理现代化的根,根正才能本固枝荣、郁郁葱葱、硕果累累。

  政治认同是国家治理现代化之魂。民心是最大的政治,认同是最强的力量。一个政党,一个政权,其前途命运取决于人心向背。人民有信仰,国家有力量,民族有希望。人民群众对于中国特色社会主义强大和稳定的认同,是中国共产党最重要的执政之基、力量之源,也是治理现代化的灵魂。我们党来自人民、植根人民、服务人民,一旦脱离群众,就会失去生命力。人民群众的政治认同是深化改革的力量源泉。政治认同程度越高,改革的动力越大、阻力越小。没有人民群众自觉而坚定的政治认同,改革就不会形成系统性、整体性和协同性,重要领域和关键环节改革很难突破。人民群众对于习近平新时代中国特色社会主义思想的认同,可以明确新时代坚持和发展什么样的中国特色社会主义、怎样坚持和发展中国特色社会主义,明确国家治理的指导思想,包括总目标、总任务、总体布局、战略布局和发展方向、发展方式、发展动力、政治保证等基本问题。人民群众对于社会主义核心价值体系认同,有利于构筑中国精神、中国价值、中国力量。人民群众对于人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等社会主义基本制度的认同,可以为中观和微观的制度改革提供根本制度依据,有利于理顺制度关系、革除体制机制弊端,从而形成围绕根本制度的一致性的树状制度体系和制度合力,使社会主义制度更加成熟而持久。人民群众对党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央治国理政举措的认同,有利于增强党和政府推进从严治党、净化政治生态、脱贫攻坚、生态保护等一系列复杂、伟大而艰巨工程的信心和决心,为全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴中国梦提供充沛精神滋养。全面从严治党和反腐败斗争取得的压倒性态势,正是得益于人民群众对腐败的切肤之痛和对“苍蝇”“老虎”一起打的高压反腐的认同。正如习近平总书记指出的,“反腐败增强了人民群众对党的信任和支持,人民群众给予高度评价”。现代治理能力是基于认同的能力。治理能力现代化实质上是为政权注入政治认同的养分和因子。

  推进国家治理体系和治理能力现代化有助于政治认同根壮魂强。人民群众是政治认同的主体,政权是政治认同的客体,现代政治认同是人民群众对于政权的自觉性认同。人民群众认同“有作为”的政权。因此,从根本上而言,人民对于政权的认同基于其治理绩效。改革开放以来,我国政治、经济和社会各领域取得了彪炳史册的成就,中国共产党赢得了人民群众广泛的支持和认同,执政地位牢固而稳定。当然,我国发展也存在一些无法回避的问题,如发展不平衡、生态环境恶化、收入差距、民生短板等损害党和政府的公信力;与此同时,西方政治价值观、意识形态、政治制度和观念的传播造成马克思主义失语、失声、失踪,冲击着社会主义意识形态和核心价值体系。总之,这些问题共同冲击着中国共产党的执政地位,面临的各种各样的风险和挑战考验着党的执政智慧和能力。在此背景下,只有通过全面深化改革,推进国家治理体系和治理能力现代化,坚持立党为公、执政为民,践行全心全意为人民服务的根本宗旨,把党的群众路线贯彻到治国理政全部实践之中,不忘初心,牢记使命,使政治认同更加根壮魂强,才能使中国特色社会主义行稳致远。

  (作者:常轶军,系山西大学政治与公共管理学院副教授)

新时代推进中国基层治理现代化的着力点
作者:杨弘 

  基层社会的治理是以基层政权(包括基层党委和政府)为主导并通过基层政权力量与社会自治力量的合力实现的。新时代推进基层治理现代化,就是要基于基层治理的现实特征和历史方位,改革和完善基层治理的体制机制,推动形成基层政府与基层社会主体共建共治共享的社会治理格局和良好社会秩序。

  新时代中国基层治理现代化的主要任务是通过改善基层治理机制和体制,充分发挥基层社会自治功能,推进基层社会治理制度化、民主化、法治化,以实现基层政府与基层社会自治的良性互动。

  中国基层社会自治从兴起到制度形成及其实际运作和功能发挥的整个过程,是由我们党基于其整体发展战略所规划和推进的,党在基层治理整体发展与进程中始终起着决定性作用。随着社会主义市场经济的深入发展,基层社会自治之于国家有效治理的基础性功能日益凸显,“基层群众自治制度”被确立为国家的基本政治制度,由此,基层党委成为基层治理和基层社会自治发展的第一推动力。十八大以来,我们党又从全面深化改革的高度,强调基层群众在社会治理创新中的主体作用,并将基层社会自治创新纳入国家治理体制创新系统之中。十九大则基于新时代中国国家治理现代化面临的困境与问题,进一步提出了在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公的行动方略。中国基层治理和群众自治更加体现出党规划与推进的发展特征。

  党作为第一推动力规划与推进基层社会治理和群众自治发展,既是中国基层经济社会结构变迁的内在驱动,也是中国共产党及其领导的国家有效执政的必然要求。因为,通过这种规划与推进,党既能实现对基层社会的有效治理,又能满足和保障基层社会民主发展的需求。正是基于此,我们党始终将基层社会治理和群众自治整合于国家建设和发展的战略选择和整体规划之下。

  新时代推进基层治理现代化,应通过改革和完善基层治理体制和机制,赋予基层社会更多的自治权利和空间这一方向和路径加以实现。为此,主要应从以下方面着力。

  加强基层党组织建设,为基层社会治理和群众自治提供有效政治保障。中国共产党在国家政治生活的中心和领导地位,决定了其是国家治理现代化的顶层设计者和规划者,而党的基层组织承担着宣传党的主张、贯彻党的决定、团结动员群众、推动改革发展等职能,因而不仅是中国基层治理现代化的政治领导力量,也是政治保障。新时代推进基层治理现代化,就是要通过推进党的基层组织设置和活动方式创新、扩大基层党组织覆盖面,以提升基层党组织的组织力,切实发挥其政治功能,从而有效解决一些基层党组织在基层治理中的弱化、虚化、边缘化等问题,从而切实保证党领导人民有效治理国家。

  切实转变政府职能,为基层社会自治创新创造更广阔的空间。尽管中国基层治理现代化面临的首要问题是政府放权,为社会提供更大自治空间,但其指向绝不是基层政府退出基层治理领域,而是如何在基层政权领导下,更好地实现基层政府治理与基层社会自治的良性互动。因此,转变政府职能成为解决基层治理困境的关键环节。权力清单制度既可以解决基层政府治理普遍存在的“懒政慵政”问题,也能有效抑制不合法规的现象的存在空间;同时,通过推行权力清单完善对行政权的监督,意味着基层治理中政社关系、政社职能界限的明晰,对于其他社会治理主体而言,则意味着权力(利)的扩大。因此,切实有效推进各级政府特别是基层政府权力清单制度,既可以深化简政放权,也使基层政府职能转变落到实处,同时又能为基层社会自治创新创造更广阔的空间,是新时代推进基层治理现代化的有效方式。

  推进基层治理法治化发展,为基层政府与社会合作提供制度化、规范化、程序化机制。党和政府规划与推进基层社会治理,就目前而言,主要是以政策方式实现的,具有较大伸缩性,其执行情况受多种因素影响。为有效防止基层政府政策执行与制定的不稳定性,亟需加强法治保障。这也是十八大以来,党和国家坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,特别是十九大进一步提出新时代必须坚持全面依法治国的意义所在。

  大力培育和促进社会组织发展,使社会组织逐步成为社会治理的真正主体。社会组织具有承接政府公共服务供给、公民利益诉求表达、培育公民自治能力的功能,是基层社会治理和群众自治不可或缺的主体。但由于历史和现实的原因,目前我国社会组织发展还处于初级阶段,缺乏独立性和自主自治意识,自治能力低下,这也是社会自治难以与政府治理形成有效互动和衔接的主要原因。因此,引导、规范和扶持社会组织发展,赋予社会组织更多资源和更大空间,促进社会组织不断实现自身结构和功能优化,使其真正成为依法自治的现代社会组织,是实现基层治理现代化的内在要求。

  (作者:杨弘,系东北师范大学政法学院教授)


 

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