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新兴态势与应对之道——《2015年中国智库报告》述要

2016-01-27 10:29:48作者:上海社会科学院智库研究中心来源:光明日报浏览次数:0 网友评论 0

   【编者按】

  2015年,随着《关于加强中国特色新型智库建设的意见》发布、高端智库试点工作稳步推进,我国智库建设的路线逐渐清晰,智库发展高度活跃。一年之间,中国智库总体趋势、组织形态呈现怎样的新气象与新特点?仍存在哪些悬而待解的难题?如何促进智库与政府决策部门的相互联系与影响、营造适宜智库发展的制度环境?作为全国最早专门开展智库研究的学术机构之一,上海社会科学院智库研究中心针对上述问题进行调研分析,并于1月27日发布《2015年中国智库报告》,力图给出相应回答。光明日报撷其精要刊发,为智库研究提供又一视角。

 

  1.中国智库的圈层结构

  为公共政策提供高质量的决策咨询服务,是中国特色新型智库提升国家治理能力现代化水平的重要方式。从公共政策的制定过程看,既有政策规划、政策评估等线性发展阶段,又有政策窗口、联盟倡导等非线性环节,这为不同类型智库根据自身特点与资源禀赋影响公共决策开辟了道路,由此形成了具有中国特色的智库发展体系。

  一般而言,基于智库与决策者之间的“智政渠道”通畅与否,中国特色新型智库体系呈现出圈层结构特点。

  首先,党政军直属的政策研究机构智库处于内圈层。内圈层智库既能独立开展决策咨询研究,也可以定期发布决策需求信息,通过项目招标、直接委托、课题合作等方式,引导其他智库开展政策研究、决策评估等工作。从组织属性看,内圈层智库的研究人员通常属于公务员或参公编制;智库本身及内属部门均具有一定行政级别。

  其次,社会科学院、科学院等科研院所智库处于中圈层。中圈层智库的主要任务是围绕经济社会发展中的重大现实问题开展国情调研,将科研成果转化为决策咨询服务。从组织属性看,中圈层智库的从业人员一般属于事业编制,按工作绩效获取相应报酬,智库本身及内属部门也有一定行政级别。

  再次,经费来自教委的高校智库处于外圈层。高校智库紧密依托智力资源,包括资深专家、专题数据库和实验室、研究基地及广泛的海外联系等,开展决策咨询研究。从组织属性看,高校智库自成体系,以项目制居多,人员配备具有一定的灵活性。

  最后,还有一些处于快速成长期的社会智库(包括接受社会资金的体制内智库)非均匀地分布在各圈层中,成为对体制内智库的有益补充,在活跃思想方面,产生了“鲇鱼效应”。

  位于不同圈层结构的智库,采用不同的营运策略,发挥自身在决策咨询体系中的作用并持续扩大智库的影响力。比如,位于内圈层的智库同政府部门和决策者距离更近,因而更容易获得与决策层的互动(如批示等),这一机制反过来又强化了内圈层智库的营运策略——偏向于通过递送专报和内部研究报告来强化其决策影响力;另一方面,位于外圈层的智库往往偏向于发挥其他方面的影响力,如学术影响力和社会影响力等,间接影响决策层。

  科学的智库评价不应忽视智库分布的圈层结构因素,既要考虑智库发展的内在规律与特点,又要从符合中国国情的社会结构出发,综合考量影响智库的各类因素。

  2.活跃智库的组织形态新趋势

  活跃智库是开展中国特色新型智库评价与研究的基础。所谓活跃智库,是指具有比较固定的组织方式与运行方式,能够比较广泛和深入地参与公共政策制定过程,同决策层、媒体或学界保持良好互动关系,并具有一定国际或国内影响力的智库。

  随着中国智库专业化分工的演进,活跃智库的形态与功能也不断推陈出新,集中反映在活跃智库的组织形态和体制机制上,尤其是在用人体制和激励机制设计方面,为进一步激发智库的“脑库”“网库”作用创造条件。目前,中国活跃智库发展呈现四个主要方向:综合型智库、专业型智库、平台型智库和媒体型智库。

  综合型智库致力于实体化建设,聚焦国内外重大现实问题和公共政策问题的深度分析,研究领域涉及政治、经济、社会、文化、生态、国际关系等多方面,拥有颇具规模且跨学科的领军人才和专家团队,综合影响力较强,研究成果形式多样,如中国社会科学院、国务院发展研究中心等。

  专业型智库的营运规律和综合型智库类似,但聚焦某个或某些相关联的研究领域。由于专业型智库的人员和资金规模通常不及综合型智库,因此,各委办局的所属研究机构或社会智库通常会发展成为专业型智库,如中国环境规划院(环境)、国家发展和改革委员会能源研究所(能源)、21世纪教育研究院(教育)、上海华夏社会发展研究院(文明城市)等。

  平台型智库强调思想供求双方的联通与对接,而不拘泥于智库本身的组织形态。通过平台机制吸引外部专家,通过跟踪、访谈、采编和摘录专家观点,形成平台型智库的研究成果。近年来,随着智库研究中垂直化分工体系的出现,平台型智库迅速发展起来,如清华大学中国与世界经济研究中心、中国经济五十人论坛、中国金融四十人论坛、上海新金融研究院等。

  媒体型智库善于捕捉舆情信息并运用媒体手段加以宣传推广,能够凭借其灵敏的问题发现能力和政策评论能力,在短时期内扩大社会影响力和国际影响力。典型代表如新华社世界问题研究中心、第一财经研究院等。

  3.直面智库建设中的深层次矛盾

  智库是国家治理能力现代化的重要体现,要构建资政育人、科学化、民主化与法治化的决策咨询体系,必须直面中国特色新型智库建设中的深层次矛盾,加强制度建设,破除中国特色新型智库发展面临的难题。

  智库介入公共决策缺乏制度保障。中国智库全面参与公共政策形成过程的体制机制尚未健全,“智政”结合急需制度保障和程序规范。如今,我国的“政”“智”沟通中,迎合政府的智库多,提出诤言的智库少,智库与政府部门之间的“旋转门”没有真正旋转起来。

  智库建设一哄而起缺乏引导。全国范围内智库建设的热潮已经掀起,但各类智库鱼龙混杂。一些机构打着智库的旗号,混入智库队伍,为了商业利益而变身为某些组织机构甚至个人的代言人;或将公共政策问题和智库观点过度包装、扰乱视听,破坏了智库群体的社会形象。

  智库之间封闭发展缺乏开放机制。在我国,党政部门、社科院、党校行政学院、高校、军队、科研院所和企业、社会智库等不同属性的智库之间很少互相开放、交流,导致智库成果的低水平和重复建设,造成社会资源浪费。

  智库管理制度建设缺乏有效措施。从智库发展的国际经验和中国实践来看,中国智库管理中以下几类问题最为突出:

  现行职称晋升与考核标准不符合智库发展导向。大部分体制内智库在考核中过于重视工作人员的论文发表与著作出版,对政策研究的创新成果缺乏充分认可和相应激励。尽管一些智库在成果认定上已出现了学术型与智库型研究的“双轨制”,但在具体操作层面仍缺乏细节考虑。

  “唯批示论”的成果激励机制强化了智库管理中“重领导批示、轻政策转化和成果质量”倾向,或将误导智库发展。

  项目经费管理制度混乱,报销规则繁杂。这在一定程度上耗散了智库人员大量的研究精力,不利于调动与发挥智库参与决策的积极性。

  智库管理上的行政化倾向不利于智库健康发展。

  4.从宏观和微观两个层面引导智库合理有序发展

  建立中国特色新型智库体系,需从宏观和微观两个层面同步推进,共同引领智库合理有序发展,尤其是要有针对性地开展政府与智库之间的深度合作,实现各智库的互通互联和国际化发展,营造公平竞争的发展环境。

  宏观层面:制度变革健全“智政通道”

  从宏观层面看,重点在于开展政府与智库之间的深度合作,建立通畅的智政渠道,营造公平竞争的智库发展环境,引导官方智库和社会智库的多元、共存、共发展。具体包括以下几方面:

  从立法层面确保智库专家意见参与的程序合法性,积极探索中国特色的“旋转门”制度。政府应当赋予智库更多话语权,在应对全局性公共问题和政策方案选择时,将智库纳入政府的决策参考体系,并通过立法形式确立下来;有针对性地开展以智库为内容的公共活动,积极依托专业智库力量,提升公共活动的影响力和关注度;在进行重要国事活动时,要让智库专家提供智力支持。同时,需逐步推进政府与智库“旋转门”通道的建设,有效增强智库与决策者之间的相互联系,确保“智政通道”顺畅。鼓励政府官员到智库挂职,并将智库从业经历作为官员考核与升迁的参考之一。

  积极营造智库外部发展环境,形成公平竞争的格局。加快智库立法,填补在智库及智库产业方面的立法空白,使各类智库有法可依,依法依规清除智库成果中的“假冒伪劣”。尽快完善智库发展监督机制,促进行业监督,查处和抵制数据造假、观点抄袭等学术不端行为。着力扶持社会智库,激励其根据经济社会发展的实际需要,独立地从事政策研究。

  引导智库服务于政策大局,激励智库追踪和研究热点问题。首先,为问题导向型的政策研究提供充足的经费支持。通过财政拨款和动员基金会、社会组织等方式对智库进行资助,并继续通过公开招标形式,向全国智库购买政策咨询服务。其次,积极探索智库产品的政府采购机制。财政经费由“拨”改“采”,智库如何使用资金,应由智库首席专家和领军人物(社会智库为基金会)决定。再次,及时召开智库专家咨询研讨会,决策部门可提出更细致的决策咨询需求,并定期公开向各智库及全社会招标。加快推进政府信息公开,增强批示信息的反馈机制,对保密信息也应在保密期过后予以反馈,减少智库与政府之间的信息不对称。需要注意的是,政府要做到“兼听则明”,尊重智库的独立性,给予智库专家独立研究空间,使智库专家能够充分论证相应的政策方案。

  加强智库之间的联合,发展智库交流平台,形成基于分工与社会资源共享的智库产业。首先,需要整合智库资源、搭建智库平台,防止盲目竞争和重复劳动,使平台成为展示各类智库拳头产品的重要空间。其次,建立智库的协会型平台组织,长期经营,定期举办智库峰会,逐步树立智库平台的品牌效应。再次,在平台建设上跟紧互联网时代的发展步伐,调研和追踪人们对公共政策问题的看法及其变化,吸引公众广泛参与。此外,政府需积极与智库平台合作,及时在平台上发布政府的各种政策咨询需求,力促政产学研充分结合。

  重视国际化建设,加强国际合作与交流。首先,政府应鼓励智库接受来自不同国家的咨询委托,并委派有关部门前往各国进行深入调研,甚至可以将智库的国际合作作为中国对外交流和发展援助的重要途径。支持智库中的佼佼者到海外建立分支机构,并通过设立一些国际专题研究项目,进一步加强其与外国政府及国际顶尖智库之间的经验交流和项目合作,以获得更丰富、更准确的国际数据、方法和智库建设经验。其次,加强智库的国际化合作交流与人才队伍建设,设立国际智库人才交流奖金,邀请相关的国际学者加盟智库平台。最后,智库自身要充分运用国际资源,在国际对话与交流中持续提升自身的敏锐性、战略性眼光和原创能力。

  微观层面:制度建设促进智库发展

  从微观层面看,重点在于改革智库内部对人员和成果的管理方式,建议在高端智库内部进行体制机制改革试点,并分类实施、加以推广。重点是改革和创新成果考核、经费管理、项目跟踪、人才建设、成果转化、研究手段等,加强智库内部的体制机制建设。

  推进中国特色智库经费管理制度创新,加强项目过程管理与成果质量控制。一方面,深化科研经费管理改革,完善成果奖励机制,鼓励筹措经费来源的多元化,把人力资本作为经费资源配置的第一要素,解开传统报销制度对科研活力的禁锢与束缚,推进内部成果购买和后期资助。另一方面,加强项目管理,不断尝试市场化探索,推动研究方法创新,完善研究选题、立项以及研究过程的跟踪机制,激励研究项目与现实问题准确深入对接。

  推进中国特色智库人才管理制度创新。首先,需调整人才引进和晋升规则。总体方向是弱化学术考核体系,全面考核在调查研究报告、专报、要报撰写方面的能力,包括增强决策影响力、社会影响力和国际影响力的评价权重。其次,加快推动智库的人才队伍建设,推行优胜劣汰的用人制度。一方面,注重人才的复合学术背景和实践工作经验,重点培养一批学者型专家和专家型学者,尤其要重视学科带头人和中青年骨干研究人员的培养;另一方面,注重研究团队的人员知识结构和工作经历的互补性,建立专兼职滚动人才管理体制,实行退休研究人员的续聘机制,保持与不同类型智库知名专家之间的联系,实现人才的柔性流动。

  倡导符合智库发展规律的考核办法,完善科研成果转化机制。可将各地决策咨询委员会、政策研究室、参事室等部门的专家纳入智库类成果外审专家库,制定符合智库发展和人才成长规律的考评体系。在成果质量认定与管理方面,把决策咨询建言对解决重大问题的实际贡献作为考核政策咨询成果的重要标准。智库需在政策咨询的制策、选策、施策和评策四个阶段充分注重与媒体和政府的互动,通过提供高质量的决策咨询研究成果,及时有效地向决策部门、公众甚至国际社会推送自己的制策观点,根据研究成果的不同性质,以内部决策参考、学术报告、科普活动、记者招待会、社交网络与自媒体、系列报刊文章等不同形式对外传播。

  进行数据库建设,发展和开办智库期刊。智库需依托信息化与大数据手段,提升自身专业化水平和智库人员在海量信息甚至信息泛滥的情况下梳理、整合信息的能力,提高决策研究的科技含量,开展长期持续跟踪研究,形成品牌效应。此外,智库应致力于打造一些期刊产品,强调智库期刊的现实问题导向和决策咨询功能,并与智库人才考评体系结合起来。

 

  (《2015年中国智库报告》是上海社会科学院创新工程“中国特色新型智库研究平台”的研究成果,报告全文可在上海社会科学院智库研究中心主页免费下载。)

  项目组成员:黄仁伟、杨亚琴、李凌(执笔人)、常亚青、唐涛、周亚男、梁思思等。
 

关键字:

智库智库建设

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