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从“管理主义模式”到“参与式治理模式”

2010-03-14 21:19:31作者:王锡锌 章永乐来源:《行政规制论丛》浏览次数:0 网友评论 0

从“管理主义模式”到“参与式治理模式”
——两种公共决策的经验模型、理论框架及制度分析

王锡锌  章永乐

  圣人以天下为度者也,不以私怒伤天下公议。——[汉] 荀悦《汉纪·武帝纪二》
  天下有公议,私不可夺;以私夺公者,人不服。——[宋]林逋《省心录》
     
  对“天下公议”的重视,一直是中国传统治道的规范,然而在具体的治理实践层面上,它很大程度上仅仅是一种劝诫和呼吁。这种分裂延续了两千多年,又伴随着我们走过了二十世纪。在今天,中国能够弥合这种分裂吗?
  在本文中,我们将给出一种谨慎乐观的回答。在我们看来,上述分裂之所以长久持续,是因为国家治理模式,尤其是决策模式,[1]本身是封闭的,“天下公议”最多只是被咨询的对象,而并不是治理过程的有机部分,因此,它能否发挥作用,必待圣人而生。而在今天,紧闭的门已逐渐开启。随着社会主义市场经济的发展和社会利益多元化趋势的推进,无论是普通公众,还是执政党领导人,都已经日益认识到原有的封闭式治理模式的缺陷。在地方政府层面,行政治理的改革已经进入到探索攻坚阶段,并已经取得一定的阶段性成果。这些行政改革的探索具有一个共性:赋予公众以越来越多的参与行政治理的权利,促进行政机关的回应性,使得“公议”成为行政治理过程的有机部分。在我们看来,在各方共同推动之下,一种新的行政治理模式正在悄然浮现,并有望克服上述治道和治术的分裂。
  在本文中,我们将这两种行政治理模式分别命名为“管理主义治理模式”和“参与式治理模式”。本文论述的目标是:(1)归纳两大治理模式的主要特征;(2)通过案例分析,探讨管理主义治理模式失败并发生转变的动力机制,以及参与式治理模式的主要特征如何从这种转变中产生;(3)“参与式治理模式”的正当性、核心理念以及制度构成要素。鉴于行政决策在治理过程中居于核心地位,其本身的开放程度也最集中地体现了整个治理模式的开放程度,本文以行政决策为中心展开讨论。
  本文分为三个部分:在第一部分中,我们对传统的行政决策模式进行理论化,归纳其主要特征,并从理论上说明其缺陷所在;在第二部分中,我们以案例分析来讨论管理主义行政模式在具体的情境中何以失败并发生转变,并从这种转变中提炼新的参与式治理的特征。在第三部分中,我们讨论参与式治理模式的细节——其正当性(legitimacy)、核心理念以及具体的制度操作。
  一、 传统的行政决策模式及其崩解
  中国当下主流的行政决策模式是计划经济时代的直接产物,在过去的改革开放三十中,仍然扮演了主导角色。为了论题的集中,我们在此并不追溯这一模式在更早的帝国官僚政治中的根源。这种决策模式,我们将其命名为“管理主义模式”。其主要特征可归纳如下:
  第一、在理念上,党政机关被视为公共利益的代表,而具体的公众群体和个人被视为具体的和个别的利益的代表。因而,前者居于治理主体地位,后者居于治理客体地位。
  第二、决策的组织结构是金字塔式的官僚科层制,决策目标来自上级,层层下达。决策者只有在能够完成上级所下达的刚性任务的前提下,才有空间思考如何对于本辖区内公众的要求作出积极回应。但由于官僚体制内的官员考核指标侧重于完成上级的刚性任务,决策者对自下而上的需求往往缺乏回应的动力。
  第三、在日常治理的议程设置(agenda setting)上,党政机关及其智囊团体主导议程设置。公众对议程设置在程序和结果上均缺乏有效的影响力。尽管在一些特殊情况下,公众也可能通过某些非程序化的方式,例如上书、舆论等影响议程设置,但这些情形并非程序的常态,而且通过媒体以及公共舆论的压力来设置议程被限制在很小的范围之内。
  第四、在治理信息的获得和流通上,党政决策者一般通过自主调查和咨询的方式来获得决策所需信息,公众有时候处在被咨询的地位。并没有可靠的程序来保证公众自主提供的信息能够获得决策者的回应。政务信息的流通一般局限于决策机关内部,不对社会公众公开。公开往往是出于动员的需要,在此情况下,信息公开往往是片面的、选择性的。
  第五、公众的利益被要求通过指定的渠道得到代表和表达,比如说,村民通过村委会,妇女通过妇联、青年通过共青团、工人通过官方指定的工会,等等。自发的组织和表达形式难以获得法律保护。但这些指定的代表和表达渠道往往因官僚化而堵塞,因而公众在很多时候事实上处于无组织状态。
  第六、公众对于政策的接受被视为有利于降低政策执行成本。为提高公众对于政策的接受度,党政机关往往通过政治动员和社会动员方式来塑造公众的政策偏好。[2] 但当动员无法奏效时,除非政策执行成本过高,党政机关仍然会推行政策,较少根据公众事实上的政策偏好而对原有决策做出修改。
  第七、政策反馈和纠错机制薄弱。与决策者偏好不一致的政策反馈一般情况下不受决策者欢迎。公众只有借助上级党政机关的权威才能纠正本级党政机关的决策错误,然而这种越级求助往往遭到本级党政机关的压制。最高层很多时候不得不通过党政机关内部的动员(如各种“整风”运动)来实现自我纠错。
  之所以将以上所描述的这种决策模式称为“管理主义模式”,是因为在这种治理模式之中,治理被简化为决策者对人和事的单向管理;决策者对公众的政策偏好甚至需求进行塑造,公众独立的需求和政策偏好则缺乏有效的政策输入途径。应当承认:在一个列强环峙、国家首要目标在于争取民族和国家独立的年代,这种治理模式曾经发挥了“集中力量办大事”的作用,奠定了中国经济发展的重工业基础,建设了一批重大基础设施,发展了基础教育和社会保障事业。然而,即便在计划经济时代,这一治理模式也已经显示出其痼疾:党政官僚集团本身成为最大的利益集团,对于人民群众的回应性微弱,并且滋生腐败。决策领导层试图运用革命时代的群众运动方式而进行“纠偏”和恢复官僚集团的回应性,但这一剂猛药造成的却是社会的全面瘫痪,未能真正突破这一治理模式。
  中共十一届三中全会转向“以经济建设为中心”。在很大程度上,这可以被理解为国家从宏观路线层面对人民需求的回应,但与之相应的微观行政决策体制改革尚待展开。在财政权力下放,引发地方政府财政收入和政绩竞争的背景下,管理主义的行政治理模式展现了其促进经济效率的一面。地方政府决策者展现出类似公司管理者的精神,在本辖区内动员一切资源来发展经济,这一现象被美国政治学者戴慕珍(Jean Oi) 形象地称为local state corporatism(地方政府公司主义),[3]。地方政府的政绩竞争,一方面使得中国经济在短时期内成倍增长,但另一方面,也带来了“社会公平”的代价:各级政府“甩财政包袱”导致公共服务的萎缩,贫富差距拉大,环境污染严重,官员腐败加剧,等等。
  不难观察到,市场经济的发展以及由此带来的社会利益的多元化,在凸显管理主义治理模式的弊端的同时,也悄悄地瓦解了其基础。社会利益的多元化,使得对于 “公共利益”的认知并不再像计划经济时代那样具有单一性和直观性,党政机关对于公共利益的当然代表资格,也日益难以被人接受;具有一定自主性的社会舆论空间正在成长,尤其是互联网的发展,大大降低了公众获得和交流信息的成本,为公众表达自己的利益诉求和政策偏好提供了新的空间。[4] 正如王绍光所指出的,近年以来,在政策议程的设置上,公众的能力已经有了大幅度的增长,党政机关及其智囊已经无法垄断议程设置权力。[5] 关切自身利益的公众也越来越多地进行政策批评,要求决策更多地体现自身的偏好。此外,公民的结社权利也在扩大,社团数量有了大幅增长[6],而这增强了公民的行动能力——毕竟,“团结就是力量”。
  在社会环境已经发生变化的情况下,继续维系封闭的管理主义治理模式,其成本就变得越来越高昂。首先,在社会利益多元化格局下,对“公共利益”的认知也变得复杂化了。决策者需要知道多元利益的分布及运动状况,才能够准备地认识“公共利益”并据之做出决策。但这需要非常大的信息量。管理主义模式采取的自主调查手段是否能够满足决策对信息的需要,就成为疑问。第二,公众利益表达能力、政策判断能力和行动能力的增长,对政策的可接受性提出了更高的要求。一个不符合公众偏好的政策在其实施过程中很容易遭到公众的有效抵制。在政策的实施中,获得公众的合作比以往变得更为重要;而要获得合作,根本的解决办法就是在决策的各个环节乃至在全过程中吸纳和考虑公众的政策偏好。第三,相较于短缺经济时代,在社会财富极大增长的今天,一个开放性不足的政府更容易被特殊利益集团所俘获,滋生腐败,从而进一步引发公众的不满,瓦解决策的正当性基础。
  事实上,执政党与中央政府对于政治与行政改革的紧迫性,已有了清晰的认知。改革的方向之一,就是扩大公民的政治与行政参与,疏导社会矛盾。中共十六大报告指出:“健全民主制度,丰富民主形式,扩大公民有序的政治参与,保证人民依法行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,享有广泛的权利和自由,尊重和保障人权。”十七大报告指出:“增强决策透明度和公众参与度,制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”。温家宝总理在十届人大第二次会议上所作的《政府工作报告》中也指出:“坚持科学民主决策。要进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制,保证决策的科学性和正确性。加快建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社会听证制度、决策责任制度。所有重大决策,都要在深入调查研究、广泛听取意见、进行充分论证的基础上,由集体讨论决定。这要作为政府的一项基本工作制度,长期坚持下去。”
  正是在这样的背景之下,一系列新的行政治理实践在各地悄然浮出水面,加速了封闭的管理主义模式的崩解。在所有这些实践中,党政决策者有意或者无意地释放了部分决策权力,与社会公众共享。在有些地方,与公众分享决策权的实践获得了一定的制度保障。[7]
  在下文中,我们将通过具体的案例研究,讨论管理主义模式在具体的情境中是如何崩解的,而新的行政治理实践又是如何产生并获得了何种特色。以下所讨论的案例都是最近两年发生的:厦门市通过公民参与化解PX项目危机、上海市听取市民意见检讨磁悬浮修建方案、重庆市通过与出租车司机座谈化解罢运风波、湖南省通过《行政程序规定》要求重大决策听取公民意见及杭州市的“开放式决策”试验。需要交代的是,类似的案例从全国范围来看不在少数,有些在时间上甚至要早点多。[8] 我们之所以选取这五个新近的案例,主要还是着眼于它们能够比较集中地展现两个行政模式之间的差异、过渡过程的复杂性以及新行政模式的结构性要素。
  二、决策案例分析:管理主义的衰落与参与式治理的兴起
  (一) 厦门PX事件
  要讨论中国行政过程中公民参与的兴起,就绕不开2007年的厦门PX项目危机。在这一事件中,行政机关面临市民对于PX项目的抗议,通过座谈会等形式来听取和吸纳民意,最终导致了一个双赢的局面。[9]
  简单概括一下PX项目危机始末:2001年初,台资企业华利财务有限公司和富能控股有限公司共同向厦门市提出在海沧经济开发区建设80万吨/年PX项目。该开发区设立于1990年,定位为化工产业开发区,当时为吸引台商王永庆投资开发,划定了大约20平方公里的面积,后因故未成,该开发区仅有翔鹭化纤等少部分化工企业进驻,化工业未形成规模。 2000年前后,海沧成为厦门地产的新热点,通过楼盘开发,已经形成具有一定规模的居民区。PX项目落户海沧,从立项、环境评估到用地各方面手续都合法。 2007年3月两会期间,以国家科学院院士赵玉芬教授为代表的105个政协委员齐声呼吁,联名签署了“关于厦门海沧PX项目迁址建议的议案”,指出PX化工项目对于附近环境具有很大污染性。该提案成为当年政协的头号重点议案,一经媒体披露,立刻引来厦门人的关注,尤其是在厦门海沧“未来海岸”楼盘买了房子的业主。市民们通过网络和手机传递消息,一时出现极大的社会恐慌。
  厦门市政府很快做出了反应。2007年5月28日,厦门市环保局局长用答记者问的形式在《厦门日报》上解答了关于PX项目的环保问题。次日,负责PX项目的腾龙芳烃(厦门)有限公司总经理林英宗博士同样以答记者问的形式在《厦门晚报》发表长文,解释了PX工厂的一些科学问题。5月30日,厦门市常务副市长丁国炎召开了一个非常简短的新闻发布会,正式宣布缓建PX项目。但是,政府的一系列举动并没有说服公众。6月1日上午8时起,一些市民就集中在PX项目工地及湖滨北路附近举行游行,名为“散步”,反对PX项目。“散步”一直持续到第二天傍晚。政府和市民均保持克制,未发生肢体冲突。6月,厦门市政府委托中国环境科学院进行“厦门市城市总体规划环境影响评价”;2007年12月5日,环评简本向社会公布,以多种形式征求公众意见。该报告指出,海沧区的定位面临 “石化工业区”和“城市次中心”之间的选择。2007年12月11日,厦门市通过民众报名、电视台现场直播摇号产生了一百多名参与在12月13日、14日举行的“厦门环评座谈会”的民众代表。在这次由市政府、21名专家及百余名民众代表三方参加的会议上,有近90%的市民代表发表了反对在厦门投产PX项目的意见。厦门市市政府副秘书长朱子鹭承认,厦门这次环评座谈会,无论是从信息的透明(场内3台摄像机向场外直播),还是程序的公正上,在国内都没有先例可循。经过厦门市政府重新决策,PX项目迁往漳州古雷半岛。
  就事件中公众行动的性质而论,这并不是一场公众反对行政机关非法决定的抗议。应该说,在PX项目的立项和审批过程中,政府决策在形式上并没有明显违反法律之处。但是行政决策形式上符合法律,并不能保证它的可接受性(acceptability)。首先,法律制度本身可能就存在不合理之处。PX项目确实经过国家环保总局的批准,但问题是国家环保总局只有项目环评审批权,而没有规划环评审批权,因而一个合格的项目往往会导致极不合理的地区或产业规划布局。[10] 国家环保总局缺乏对于不合环保标准的规划的否决权,这就给地方政府留下了过大的自由裁量权。我们看到,在行使这一自由裁量权时,厦门市政府采取的是基本上属于封闭式的管理主义决策方式,只征询了少数专家的意见,而没有向当地居民征求意见。 可见在决策者看来,公众的独立的政策偏好对于决策来说并不重要。

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